歐盟碳邊境調節機制對中國經濟和全球碳減排影響的量化分析

內容概要

►歐盟委員會預計將於6月底前公佈碳邊境調節機制的立法草案，正式啓動立法程序。2014-2019年的歐盟立法數據表明，歐盟委員會正式提交的立法草案有89%的概率在一讀通過，一讀通過的法案的平均審議時長為18個月。

►2019年中國大陸對歐盟出口產品的全生命周期平均碳排放強度為0.89千克/美元，歐盟對中國大陸出口產品的排放強度為0.28千克/美元。假設歐盟按照今年4月的中歐碳價差（50.8美元/噸）對中國大陸徵收碳關稅，則中國大陸對歐盟出口商品的平均關稅稅率將上升4.5個百分點。其中，機械設備、紡織、石油化工面臨的關稅稅率將分別提升4.3、2.8、5.7個百分點。

►歐盟碳邊境調節機制對中國大陸經濟的總體影響有限：對中歐兩大經濟體GDP的負面影響分別為0.01%、0.03%；中國大陸總出口將下降0.3%，對歐出口將下降6.9%；從總出口變化來看，中國大陸受衝擊最大的三個行業依次是機械設備、金屬製品、非金屬礦物製品；從對歐出口下降的角度看，受衝擊最大的三個行業依次是機械設備、金屬製品、石油化工。

►歐盟碳邊境調節機制並不能有效促進全球減排。歐盟碳泄露量將減少0.9億噸，佔當前歐盟碳泄露量的14%；全球總碳排放下降幅度僅有0.3%，對於全球減排幾乎沒有促進作用；全球為此付出的實際減排成本為88美元/噸二氧化碳，約為歐盟EU ETS四月份碳價水平的1.6倍。

►建議做四個方面的應對準備：（1）反對以氣候之名的貿易保護措施，推動國際氣候治理機制改革，維護「共同但有區別的責任」原則；（2）積極推廣基於綠色溢價的碳中和政策分析框架，鼓勵各國探索適合本國國情的碳中和道路，而不是基於碳的社會成本估算去追求國際整體劃一的碳價；（3）加快構建和完善MRV體系，支持外貿企業做好數據核算準備，也為中國國內統一碳市場的建設夯實數據基礎；（4）如果碳關稅不可避免，可考慮變被動為主動，做好針對高碳行業開徵碳稅的預案，特別是受碳邊境調節機制衝擊較大的機械設備、金屬製品、石油化工等行業。

正文

碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下簡稱CBAM）指一地區針對未執行同等強度的減排措施的進口產品制定的單邊氣候政策，通常指徵收碳關稅或出售排放許可證。發達國家一直將此機制視為防止碳泄露和營造氣候變化領域裏「公平競爭」環境的重要舉措，而發展中國家往往認為此項政策將導致變向的貿易保護。由於各方分歧巨大，歐盟和美國至今尚未將CBAM付諸實踐，但並未停止過相關的立法討論[1] 。

當前，歐盟委員會已宣佈將於2021年6月底前公佈CBAM的立法草案[2] 。本文梳理了此項政策的背景，基於全球多區域投入產出模型（Multi-regional Input Output，以下簡稱MRIO）對歐盟CBAM的關稅等價稅率進行了測算，應用可計算一般均衡模型（Computable General Equilibrium，以下簡稱CGE）對中國經濟可能受到的衝擊進行了分析，並探討該政策對於全球碳減排的實際貢獻，最後嘗試提出應對措施和建議。

一、歐盟碳邊境調節機制

（一）政策背景：歐盟目標2023年起實施，但仍存在變數

2019年12月，德國前國防部長馮德萊恩帶領的新一屆歐盟委員會剛一成立，即提出了《歐洲綠色協議（European Green Deal）》等一攬子政策計劃，並擬定了包括推進歐洲氣候法、CBAM等在內的70多項立法目標[3]，這也是這一輪歐盟CBAM立法討論的起點。

2020年10月，歐盟委員會宣佈將「CBAM立法草案」列入工作計劃，並於2021年6月底前公佈。2021年3月，歐洲議會又通過了「朝向與WTO兼容的CBAM」的自發決議（Own initiative），確立了2023年起正式施行、覆蓋所有EU ETS涉及行業的目標[4]。儘管歐洲議會的此項決議沒有強制性的法律效力，但被視為CBAM立法的重要風向標，引發各方的廣泛關注。

為了解歐盟CBAM的立法進程，有必要先了解歐盟的立法流程。歐盟立法主要採用普通立法程序（Ordinary Legislative Procedure），歐洲議會的分析報告認為若通過碳關稅或擴大EU ETS的方式引入CBAM，其立法進程可通過普通立法程序推進[5]。其中，歐盟委員會是歐盟立法唯一的發起者，歐洲議會和歐盟理事會共享立法權，法案的通過需要這兩個機構的共同修訂和批准，最多需要「提案」「一讀」「二讀」「協商」和「三讀」共五輪機制。

圖表1：歐盟法律的普通立法程序

展望未來歐盟CBAM的立法進程，若能在一讀中按平均所需時間通過，則有望在2023年落地。歐盟委員會將於2021年6月底前公佈立法草案並啓動立法程序，考慮到法案一讀通過的平均所需時間為18個月，歐盟CBAM預計可在2022年12月正式通過，並於2023年正式執行，這一時間表也符合歐洲議會之前決議中所設定的目標。但需要注意的是，考慮到當前CBAM中的具體機制、籌集資金的使用方式等都存在較多爭議，立法進程可能被拖延，實際落地的時間仍存在一定變數。

（二）可能的運行方式：碳關稅或者擴大EU ETS的形式最為可能

根據歐盟委員會就CBAM展開的公眾諮詢和歐洲議會通過的相關決議，歐盟CBAM的運行方式或主要有碳關稅、擴大歐盟碳排放交易市場（EU ETS）、碳稅、出口退稅等四種選擇形式。無論選取哪種形式，最重要的原則是：進口商品需要根據其生命周期含碳量承擔和歐盟同類商品一樣的碳成本。

圖表2：歐盟CBAM的可能形式

其中，碳關稅和擴大EU ETS實施的可能性較大，兩者雖然操作機制不同，但本質上都是使進口商品根據其含碳量承擔和歐盟同類商品相同的碳成本。基於此，為方便後續模型的計算，本文將歐盟CBAM簡化為按歐盟與進口商品來源地的碳價水平之差、對進口商品按其全生命周期的碳排放徵收的關稅。其中歐盟的碳價取自於EU ETS，其他地區的碳價取其碳交易市場或碳配額拍賣的價格水平。若進口商品來源地的碳價水平等於或高於EU ETS的碳價水平，則歐盟將不徵收額外的關稅。

（三）主要爭議：合法性、公平性、技術複雜性存在紛爭

國際上和歐盟內部對於歐盟CBAM都有較大爭議，主要集中在是否符合WTO規則、是否符合國際氣候治理的「共同但有區別的責任原則」（Common But Differentiated Responsibilities）、是否具有技術可執行性等方面。

關於與WTO規則衝突的爭議，主要集中在《關稅及貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下簡稱GATT）中的最惠國待遇原則、國民待遇原則和一般例外條款。其中，最惠國待遇原則禁止對來自不同出口國的「同類商品」之間的歧視，國民待遇原則要求不應區別對待進口和國內生產的「同類產品」。這兩個原則要求不能依據不同國家的國內減排計劃對不同生產地的「同類產品」提供差別待遇，但是否可以根據生產過程中的碳排放量來區分不同產品是一個爭議較多的學術問題，在法律上也存在較大分歧。

歐盟CBAM如果想繞過關於最惠國待遇原則和國民待遇原則的爭議，則需要引用一般例外條款。在歐洲議會的自發決議中，已明確引用了GATT例外條款中的「允許WTO成員採用必要方式保護人類、動植物生命健康，以及自然資源」。但是自WTO成立以來，成功引用GATT例外條款的案例數量極少，並且無與氣候變化、碳排放直接相關的先例[8]。成功引用例外條款的「印度等訴美國-海蝦-海龜(Shrimp-Turtle)案」[9]的裁決指出，「如果一項措施以僵硬和不靈活的方式實施，而沒有考慮其他國家的條件和採用的類似做法，則該措施將構成不合理的歧視」[10]。因此，如果歐盟嘗試引用例外條款，至少需要對所有出口國的碳減排政策進行全面評估，並在WTO框架下與各方協商達成一致，以保證與WTO規則相兼容。

關於「共同但有區別的責任原則」的爭議，主要是考慮到氣候問題的公平性。儘管多數觀點認為「共同但有區別的責任原則」尚未成為一項習慣國際法（Customary International Law），但從《京都議定書》到《巴黎協定》，共同但有區別的責任已成為國際氣候治理的基石，即要求不同國家承擔不同程度的法律義務，以反映各國的實際發展情況和對氣候變化問題的歷史責任。歐盟單方面推動的CBAM，將歐盟境內的減排政策的成本轉移給發展中國家，這種方式與「共同但有區別的責任原則」相沖突。因此，歐盟CBAM應在政策設計中充分考慮對於發展中國家、特別是最不發達國家的負面衝擊，以保證和「共同但有區別的責任原則」一致。

關於技術複雜性的爭議，主要是集中在歐盟CBAM將採用全生命周期排放測算的操作難度。全生命周期排放的核算需要考慮生產過程中各類中間投入產品背後的碳排放，其本身就是一個難題。一方面，計算過程需要大量的基礎數據投入，而且很多基礎數據取決於整體國家的核算能力（如不同地區電力部門的碳排放強度），並非單獨企業可以決定。很多發展中國家也尚未建立與EU ETS水平相當的排放數據的監測、報告與核查（Measurement, Reporting and Verification，以下簡稱MRV）體系，無法提供可靠的基礎數據。

另一方面，就算有可靠的基礎數據，進行統計、編制、計算往往還需要專業人員較長時間的工作。例如計算電力部門排放強度的基礎數據主要取自於能源平衡表，而能源平衡表的編制往往是滯後一年的。再者，相比於基於行業的全生命周期排放核算，基於產品的核算工作量更大、需要考慮其生產流程和各類中間投入。如果不能對同一行業不同工藝的產品進行區分，就無法有效激勵企業轉向清潔生產技術；但如果對各類產品都進行區分，則核算的工作量又會大增。目前，歐洲議會的相關決議鼓勵進口商提供核算數據，否則將採用全球或各地區產品平均排放量的默認值。如此一刀切的核算會給MRV體系薄弱的國家帶來額外的核算成本，並引發國際貿易中新的紛爭。

（四）各方反應：歐盟成員國支持，中國反對，美國顧慮，前景待觀察

鑑於歐盟內部的歐盟委員會等主要機構和法德等主要國家已表態支持CBAM，CBAM在歐盟內部立法遇到的政治阻力可能不會太大。例如，歐盟委員會將CBAM作為歐洲綠色新政的重要政策支柱之一；歐洲議會已通過CBAM的相關自發決議，而且這一屆的歐洲議會在氣候議題上也比歐盟委員會態度更為積極[11]；歐盟理事會方面，法國即將於2022年上半年擔任歐盟理事會輪值主席國，屆時將是CBAM一讀的關鍵時間，而法國已明確表示要將CBAM列為其重點工作目標[12]。成員國方面，法國、德國的政府首腦已公開表態支持歐盟CBAM；來自西班牙、荷蘭、奧地利等9個歐盟成員國的高級政府官員也發表了專欄文章表態支持[13]。

與政界的積極反應不同，歐盟眾多行業組織對CBAM態度不一。鋼鐵等部分行業擔心CBAM實施後，歐盟為避免對境內企業的雙重保護將減少免費發放的碳排放配額，因而對CBAM表達了反對意見。歐洲鋼鐵聯盟總幹事Alex Eggert表示「目前歐洲鋼鐵企業的碳成本已達數十億歐元，進一步實施CBAM將使鋼鐵企業的競爭劣勢更加明顯」[14]。事實上，受限於歐盟內部對於是否取消免費配額的巨大爭議，歐洲議會通過的自發決議中並未納入「逐步減少免費碳排放配額」的條款。另一方面，表達支持的行業如歐洲水泥協會等，則認為CBAM將有利於實現歐盟的碳中和目標[15]。

中國明確表達了對於歐盟CBAM的反對意見。2021年4月，國家主席習近平同法國總統馬克龍、德國總理默克爾舉行的視頻峯會中指出，「應對氣候變化是全人類的共同事業，不應該成為地緣政治的籌碼、攻擊他國的靶子、貿易壁壘的藉口」[16]。2020年11月，中國氣候變化事務特使解振華在出席中歐綠色合作高級別論壇時也明確表達了中方的反對立場，他認為歐盟CBAM在有效性、正當性、合法性和技術複雜性上都存在問題[17]。

美國對歐盟CBAM同樣表達了顧慮，並敦促歐盟在今年11月的COP26氣候峯會前停止繼續推進CBAM[18]。2021年3月，美國總統氣候特使克里表示，CBAM將對貿易產生重大影響，應將其留作耗盡其他減排方案後的「最後的手段」。事實上，一方面美國至今沒有全國統一的碳稅或碳交易機制，如果歐盟通過CBAM，則美國也難免成為其目標地區。另一方面，拜登政府上台以來，一直將氣候政策作為其外交政策的重點之一，並謀求在國際氣候治理領域的領導地位，歐盟CBAM若率先施行，也將削弱美國在相關議題上的影響力。

值得説明的是，以2008年歐盟試圖徵收航空碳費為例，哪怕歐盟單方面決定推行CBAM，若國際阻力過大，也不一定能夠真正落地。2008年11月，歐盟決定將所有過境歐盟的航空公司納入歐盟碳排放交易體系，並定於2012年起實施。2012年2月，國際民航組織的20多個會員國發表聯合宣言，反對歐盟單方面徵收的航空碳費。2012年2月，中國民航部門發佈指令，禁止中國航空企業加入歐盟碳排放交易體系；3月，空客公司表示來自中國的總價為120億美元的訂單被推遲；9月，美國參議院通過議案，禁止美國航空公司加入歐盟碳排放交易體系；11月，歐盟委員會暫停了航空碳費的相關措施。直到今天，歐盟也未能真正對境外的航空企業徵收航空碳費[19]。

航空領域徵收國際碳費的嘗試尚且一波三折，歐盟此次推進的覆蓋多個行業的CBAM的難度可能會更大。不過形勢還是有些變化的，國際社會關於應對氣候變化的共識已明顯加強，提出碳中和目標的國家已佔全球温室氣體排放量65%、世界經濟總量70%。因此，歐盟CBAM雖未必能夠一帆風順的通過，但也不宜簡單類比此前航空碳費的不了了之。

二、歐盟CBAM的關稅等價稅率測算：基於MRIO模型

雖然歐盟CBAM能否落地、會以什麼樣的形式落地還存在很大的變數，但在中美貿易摩擦尚未塵埃落定的當下，仍有必要前瞻性地探討其可能的影響，以增強政策應對的針對性。具體而言，我們先基於MRIO模型[20]來測算其關稅等價稅率，再利用CGE模型來測算其對經濟和環境的影響。

在測算CBAM的關稅等價稅率前有兩個概念需要明晰。第一，目前CBAM的幾種可能形式中碳關稅和擴大EU ETS（購買與EU ETS價格水平相當的碳排放許可證）的可能性較大。為方便計算，本文將歐盟CBAM簡化為按歐盟EU ETS與進口商品來源地的碳價水平之差徵收關稅[21]。第二，歐盟CBAM針對的是貿易中的隱含碳排放，即從「消費法」角度計算的產品全生命周期的碳排放[22]。這種核算方法與常見的「生產法」核算相比，最大的差別在於是否回溯產品製造過程中的中間投入產品背後的間接排放。舉例來説，如果某產品的生產過程已實現100%的電氣化，且生產過程中無其他碳排放，那麼從「生產法」的角度來説，該產品就是「零碳」產品。但如果回溯該行業的生產過程，發現其使用的電力全部來自於煤電，那麼從「消費法」的角度來説，該產品就必須分擔煤電相關生產過程中產生的碳排放。

因此，量化評估歐盟CBAM影響的第一步是從「消費法」角度測算各地區、各行業產品背後的碳排放強度。本文用「全生命周期碳排放強度」來表示各行業單位產品的最終消費所引起的碳排放總量，以區分常用於表示直接排放水平的「碳排放強度」指標。相關測算採用MRIO模型，其核心邏輯為：

其中，EFPB是「生產法」角度的行業「碳排放強度」，由部門排放除以部門總產出得到；A是直接消耗係數矩陣，反映單位產出所需的中間產品的直接消耗量；L=(I-A)-1是列昂惕夫逆矩陣，反映單位需求引起的對中間產品的直接消耗和間接消耗；EFCB為單位產品消費引起的「全生命周期碳排放強度」。

本文基於ADB MRIO構建了2010-2019年間的MRIO模型，包含全球8個地區和16個部門。其中2020年向歐盟出口額超過90億歐元的6個經濟體都已列入。

圖表3：主要貿易伙伴向歐盟出口額

圖表4：MRIO模型中的地區劃分

圖表5：MRIO模型中的行業劃分

（一）各行業單位產品消費引起的全生命周期碳排放強度測算

測算表明，2019年中國大陸對歐盟出口產品的平均全生命周期碳排放強度為0.89千克/美元，而歐盟對中國大陸出口產品的排放強度僅為0.28千克/美元。同時，中國大陸各部門產品的全生命周期碳排放強度普遍是歐盟同行業產品的2倍到4倍左右，換言之，在通過生產獲得相同經濟收益的情況下，要付出數倍於歐盟的資源和環境代價。中國大陸全生命周期碳排放強度最高的三個行業分別為：電力（6.76千克/美元）、非金屬礦物製品（3.00千克/美元）、金屬製品（1.82千克/美元），均是傳統的能源密集型和資源密集型行業，而歐盟這三類產品的排放強度分別只為中國大陸水平的30%、41%、25%。

圖表6：2019年中國大陸、歐盟各行業的全生命周期碳排放強度：基於各國NDC，「一帶一路」國家綠色投資需求的估算方法

（二）CBAM的關稅等價稅率測算

根據歐洲議會提出的相關要求[23]，本文將歐盟CBAM簡化為按歐盟與進口商品來源地的碳價水平之差徵收的碳關稅[24]。2021年4月，歐盟EU ETS碳價約為55美元/噸，中國大陸各試點市場的平均碳價約為4.2美元/噸，美國RGGI當期拍賣價為7.6美元/噸，英國UK ETS拍賣價格為62美元/噸，瑞士碳市場2020年起已與EU ETS連接，東盟和俄羅斯尚未建立碳市場。在後續測算中，我們假設歐盟對中國大陸徵收的碳關稅為50.8美元/噸，對美國徵收的碳關稅為47.4美元/噸，對英國和瑞士不徵收碳關稅，對東盟、俄羅斯和其他地區徵收的碳關稅均為55美元/噸。

測算結果顯示，中國大陸向歐盟出口商品的平均關稅稅率將上升4.5個百分點。其中中國大陸對歐盟出口最多的機械設備、紡織、石油化工三類產品的關稅稅率將分別提升4.3、2.8、5.7個百分點。與此同時，2019年中國大陸商品出口到歐盟的平均稅率為3.5%。

圖表7：歐盟對各地區徵收的關稅稅率的提升水平

（三）國際貿易中的隱含碳排放測算

由於歐盟委員會和歐洲議會都將CBAM視為解決歐盟碳泄露問題的重要手段，本節進一步分析了國際貿易中碳泄露的實際情況，並基於MRIO模型重新測算2010-2019年間各地區在「消費法」視角下的碳排放量[25]，以及國際貿易中隱含的碳排放量。主要發現如下：

第一，從「誰消費誰負責」的「消費法」角度核算，作為貿易隱含碳淨出口國，2019年中國大陸碳排放應下調9.9億噸至91.1億噸，降幅約10%。同時，中國大陸在國際貿易中隱含碳的淨出口量呈下降趨勢，2019年的隱含碳淨出口量9.9億噸相比2010年17.1億噸的水平降幅達42%，這與近年來中國大陸進出口規模日趨均衡的趨勢一致。隨着「以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進」的新發展格局逐步形成，未來幾年中國大陸貿易隱含碳淨出口量可能會進一步下降，減排壓力無論是從「生產」還是「消費」角度都將更集中在國內。

圖表8：中國大陸碳排放：生產法vs.消費法

圖表9：中國大陸貿易隱含碳淨出口

第二，歐盟是碳排放的淨進口地區，從「消費法」角度核算2019年歐盟碳排放應上調6.9億噸至32.9億噸，增加27%。十年來，歐盟的「碳泄露」情況並未得到改善，反而呈現加強的趨勢，2019年歐盟「隱含碳」淨進口量6.9億噸相比2010年5.7億噸的水平上升21%，解決碳泄露問題對於歐盟真正實現碳中和的目標至關重要。

圖表10：歐盟碳測算（生產法vs.消費法）

圖表11：歐盟貿易隱含碳淨出口

第三，本文進一步繪製了國際貿易中不同地區之間貿易隱含碳的流向圖，2019年中國大陸貿易隱含碳出口佔世界貿易隱含碳出口的24%。

圖表12：2019年國際貿易隱含碳流向圖

注：以上僅選取中國大陸、美國、歐盟的主要隱含碳流向展示，箭頭表示出口方向，粗細表示隱含碳規模

三、歐盟CBAM的環境和經濟影響測算：基於CGE模型

本節將應用CGE模型進行政策衝擊模擬，主要想探討兩個問題：（1）歐盟CBAM對於中國整體經濟和各行業有何影響？（2）歐盟CBAM是否真的能有效解決歐盟所面臨的碳泄露問題，並促進全球碳減排？

（一）全球多區域靜態CGE模型與政策情景設定

CGE模型是基於一般均衡理論和國民經濟核算數據建立的全景式描述經濟系統運行的模型，已成為國際貿易政策分析的標準工具。本文基於MRIO搭建了標準的全球多區域靜態CGE模型，框架如下圖所示。由於CGE模型的結構非常複雜，關於文中使用的全球多區域靜態CGE模型的設定，需要作如下説明。

圖表13：全球多區域靜態CGE模型框架

首先，靜態CGE模型裏的政策分析是比較靜態分析，是計算和對比政策衝擊前後經濟系統的兩個均衡值所做的分析，並沒有考慮從基準年到政策實施的時刻經濟會如何發展。動態CGE模型嘗試彌補這一缺陷，在靜態CGE模型之上增加遞歸優化模塊，並引入Shared Socioeconomic Pathways[26]等社會經濟發展情景來考慮未來整體經濟、人口的變化趨勢，但這些數據往往顆粒度較大，一般是用來對中長期政策的進行趨勢性模擬，也不用於短期經濟走向的預測。因此，綜合考慮下來我們採用了靜態CGE模型進行模擬測算。

其次，CGE模型的結果高度依賴於基礎數據，其中投入產出表的時效性最為重要。目前，全球多區域模型大多使用的是GTAP基準年為2014年的數據[27]，並在此基礎之上通過社會經濟發展情景假設，模擬至不同年份。為儘量保證數據的時效性，本文使用了亞洲開發銀行開發的2019年全球多區域投入產出表，不含各類稅收細分項數據、增加值細分項數據、各類替代彈性數據等。對此，本文一方面在標準模型規範下，採用簡化模型不引入細分項，另一方面對於替代彈性等必要數據，均引自GTAP或其他權威數據庫。

再次，不同CGE模型的設定或基礎假設對於結果也有很大影響。本文遵循標準CGE範式，所採用的重要基礎假設包括：各生產部門的生產函數為CES嵌套函數；居民等終端部門的效用函數為Cobb-Douglas函數的形式；額外增收的碳關稅屬於政府部門收入，並用於政府消費和政府儲蓄；亞行MRIO基礎數據均以美元現價計量，不考慮各地區之間的匯率換算問題；模型採用新古典主義要素市場的宏觀閉合條件，即假設要素價格和商品價格都完全由模型內生決定。另外，部分模型在基準情景基礎上進一步引入了不同地區已確定施行的碳稅或碳市場機制，出於數據限制和模型複雜度考量，本文未考慮除CBAM以外的其他措施，包括CBAM實施後其他地區可能的反制措施。

最後，本文重點分析分析以下兩種情景：

．基準情景（BaU）：基於2019年數據，沒有歐盟CBAM的約束。

．政策情景（CBAM）：基於2019年數據，引入歐盟CBAM，即歐盟依照全球各市場碳價差對全球各地區的所有進口品按照其隱含碳排放量徵收關稅，具體的關稅水平請參考第二節中的測算數據。

（二）經濟影響測算：歐盟CBAM對中國經濟總體影響有限

CGE模擬結果顯示，如果歐盟實施CBAM，對中國大陸和全球其他地區的經濟衝擊有限。其中，中國大陸和歐盟的GDP將分別下降0.01%和0.03%，俄羅斯的GDP將下降0.05%，而對美國、英國、瑞士、東盟和其他地區的影響也都在0.01%以內。主要是因為，一方面CBAM帶來的各地區關稅稅率上漲幅度其實有限，受影響最大的是對俄羅斯的整體關稅水平提升了6.5個百分點；另一方面，CBAM是歐盟針對全球所有地區實施，而不是貿易摩擦中兩方的互相懲罰，一定程度上減弱了對於單個地區的衝擊。

圖表14：歐盟CBAM對各地區宏觀經濟指標的影響

歐盟CBAM的影響也小於中美貿易摩擦帶來的衝擊。2018年3月前，美國對中國大陸出口徵收的平均關稅稅率為3.1%，2019年12月上升至21%[28]。儘管關稅水平攀升幅度較大，但IMF等機構的測算表明，中美貿易摩擦對中國GDP的負面衝擊在0.46%到0.7%不等。需要説明的是，無論IMF等機構對中美貿易摩擦的GDP衝擊測算，還是我們對於歐盟碳關稅衝擊的測算，都是基於宏觀模型均衡結果的比較靜態分析，難以量化分析兩個均衡之間的動態過程。

從行業產出的角度來看，歐盟的總產出下降幅度最大，對中美的行業總產出影響較小，且主要集中在能源密集型和資源密集型行業。其中，中國大陸產出下降幅度最大的三個行業依次是傢俱等其他製造業、金屬製品、非金屬礦物製品，但產值下降最大的三個行業依次是機械設備、金屬製品、服務業。

圖表15：歐盟CBAM對各地區各行業產出的影響

歐盟各行業產出普遍下降的主要原因是物價水平的提升抑制了生產水平。實施CBAM後，由於進口價格攀升，歐盟各行業的價格水平將上漲1.4%到3.2%不等。CBAM導致的物價上漲也會傳導到其他地區的部分行業，但物價上漲水平遠低於歐盟，而且中國大陸部分行業的價格水平還會出現下降。此外，歐盟部分行業產出增加，主要是因為CBAM下對其他地區這些行業的進口品加以重稅，來自海外的供給不足刺激了歐盟本地的生產。如非金屬礦物製品業，中國大陸產品面臨的額外的碳關稅高達15.2%，在此背景下中國大陸該行業對歐出口將下降20.9%，而歐盟境內該行業的產出將上漲0.28%。

圖表16：歐盟CBAM對各地區各行業的物價水平的影響

國際貿易方面，在歐盟實施CBAM後，各地區商品在歐盟市場上的供應價格發生變化，模型重新計算新的價格條件下貿易格局的平衡狀態。以2019年為基準年，歐盟實施CBAM後，中國大陸對歐盟出口額將下降6.9%，為275億美元；但由於經濟體量大、且對歐出口會分流到其他國家和地區，對中國大陸總出口的整體衝擊約為-0.3%，為74億美元。

圖表17：CBAM對國際貿易的影響

從總出口變化的絕對值來看，中國大陸受衝擊最大的三個行業依次是機械設備業、金屬製品業、非金屬礦物製品業。從對歐盟出口下降的絕對值的角度看，受衝擊最大的三個行業依次是機械設備業、金屬製品業、石油化工行業。

圖表18：CBAM對中國大陸各行業出口的影響

注：絕對值為2019年水平

（三）環境影響測算：歐盟CBAM並不能有效促進全球減排

在環境方面，歐盟將CBAM視為解決碳泄露問題的重要措施，即認為各地區不平衡的碳價水平將引導高碳行業從碳價高的區域轉移至低的區域，削弱了全球共同減排的努力。

然而，模型結果表明CBAM僅能小幅減少歐盟地區的碳排放和碳泄露，對於全球減排幾乎沒有促進作用。基於消費法核算，CBAM能幫助歐盟減少1.0億噸的碳排放，佔歐盟BaU情景碳排放量的2.8%，同時CBAM可以幫助歐盟減少碳泄露量0.9億噸，佔當前歐盟碳泄露量的13.6%。但從全球範圍來看，全球總碳排放下降幅度僅有0.3%，這部分下降幅度對於實現全球多國擬定的2050/2060碳中和的目標難言有效。

圖表19：CBAM對碳排放（基於消費法核算）和碳泄露的影響

最後，我們在全球視角下計算了CBAM的真實實施成本。我們用實施CBAM前後，全球GDP的下降值除以全球碳排放的減少量，得到歐盟CBAM在全球意義上的減排成本，約為88美元/噸二氧化碳，為EU ETS四月份碳價水平的1.6倍。

綜上所述，CBAM作為一種全球成本高昂的國際減排機制，並非是解決碳泄露的有效方式，對促進全球碳減排也乏善可陳。之所以CBAM不能有效促進全球減排，主要原因可能包括：CBAM實施複雜度高，將造成額外的財政負擔；CBAM取決於各方基於WTO規則的談判，最後真正能夠被徵收關稅的產品類別可能非常有限[29]；低碳和無碳技術才是全球減排最重要的技術手段，長期來看，CBAM設置的關稅保護措施，可能降低發達國家重點工業領域裏的企業去研發低碳、無碳技術的動力[30]；全球協作是全球碳減排的基礎，CBAM可能會招致各經濟體的報復措施，影響氣候領域的國際合作，不利於促進國際減排[31]。

（四）模型難以測算的影響：對經濟的短期衝擊、國際氣候治理摩擦、技術進步放緩、無形資產損失

以上模型模擬為比較靜態分析，測算結果存在一些侷限性。

首先是短期衝擊的影響難以估計。例如在中美貿易摩擦這兩三年來，中國經濟顯示出強大的韌性，貿易摩擦並未帶來持續的、巨大的負面衝擊。但是，在這兩三年的調整過程中，除了付出了匯率貶值、貿易條件惡化和稅收流失的代價外，2019年中國對美出口按年增速從2018年的10.8%也一度滑落至-12.9%，在2020年才回升至8.2%。而且2018年中美貿易摩擦比較激烈的時期，金融市場情緒波動也比較大。同樣的，儘管我們的模擬測算顯示兩個均衡狀態之間的中國大陸GDP的差別只有0.01%，但兩個均衡狀態之間將會出現多大的調整幅度和難度，難以進行準確測算，這取決於政策干預是否及時、有力。

其次是對國際氣候治理協同的負面衝擊難以準確評估。CBAM可能只是國際氣候治理領域的一個「引子」，未來是否會有更多以氣候之名出現的摩擦性政策值得警惕，這種摩擦性政策會不會引發各國之間的互相「報復」、進而拖累全球減排和經濟增長，需要觀察。一個值得重視的教訓是，2012年歐盟的單邊航空碳費舉措，誘發了各國之間的更多矛盾。

再者是對技術進步的衝擊難以量化評估。有研究認為政府通過碳稅或者碳關稅籌措更多資金後，可以補貼和資助企業研究低碳和零碳技術，從而通過技術進步率的提升實現碳稅的雙重紅利。也有研究認為碳關稅會對歐盟內部的高碳工業企業提供保護，降低他們增大研發投入的動力，從而對技術進步率帶來負面影響。目前，難以準確量化評估這兩種影響孰大孰小。

最後，CBAM可能對發展中國家產品造成多大的無形資產損失，難以準確測算。《巴黎協定》以來，減少碳排放已成為全球共識，產品的碳含量有可能成為影響產品品牌等無形資產的重要因素。在CBAM下，發展中國家的產品一旦被歐美直接貼上「污染」「不環保」的「黑標籤」，有可能影響該國產品的國際形象，造成該國品牌的無形資產損失，進而影響出口。

四、應對措施與建議

基於CGE的測算結果表明從比較靜態分析，歐盟CBAM對於中國經濟的整體影響有限，但短期衝擊程度難以準確量化。更重要的是，從過去幾年中美貿易摩擦的實踐來看，雖然可通過政策對沖來控制住貿易摩擦對經濟增長的不利影響，但短期會付出稅收流失、匯率貶值、貿易條件惡化等代價。因此，我們建議從四個方面做好應對歐盟碳邊境調節機制的準備。

1、反對以氣候之名的貿易保護措施，同時推動國際氣候治理機制改革，維護「共同但有區別的責任」原則。目前，各主要經濟體正在競爭氣候治理領域的國際領導力與話語權。在CBAM事件中，國際社會能否協調出一個多方有效溝通的機制，可能比CBAM本身對於氣候治理和國際合作更為重要。在這種背景下，中國有必要立足於發展中國的實際情況，旗幟鮮明地維護「共同但有區別的責任」原則，積極主動地去增強國際協同、推動國際標準制定。

2、基於綠色溢價的框架，去加強國際輿論引導。在碳中和方向已定的情況下，應積極推廣基於綠色溢價的成本-有效性分析框架，讓各國從自身的實際情況出發，去探索適合本國國情的碳中和道路，而不是基於成本收益分析去追求國際整體劃一的碳價。以中國為例，當前平價（即綠色溢價為零）隱含的碳價約為377元人民幣/噸碳，大致相當於歐盟EU ETS四月份55美元/噸碳的價格水平。也就是説，如果我們按照歐盟當前的水平去確定碳價，無需等到四十年後實現碳中和，當前就實現了綠色溢價為零，這是超越了中國當前發展階段的不合理要求。

另一方面，即便從碳的社會成本估算來看，也應該強調發達國家與發展中國家貼現率不同的碳價含義。利率反映的是資金出借人的耐心，發達國家收入流量高、財富存量多，對於出借資金有更大的耐心，利率就低一點；發展中國家正相反，收入流量低、財富存量少，一些非洲國家甚至連温飽問題都沒有解決，他們出借資金的耐心遠低於發達國家，因此發展中國家的利率普遍高於發達國家。碳的社會成本作為未來各期傷害的折現值，即便不同國家面臨的未來各期傷害是一樣的，由於發達國家和發展中國家存在利率差異，也意味着發展中國家的碳價比發達國家低是合理的，不應該要求兩類國家執行統一的碳價。

3、儘快構建和完善科學的MRV體系，一方面幫助中國出口企業做好應對歐盟CBAM的準備，另一方面也為中國國內統一碳市場的建設夯實數據基礎。中國在碳市場的MRV體系已有一定基礎，但仍面臨着管理體系有待提升、技術支撐體系有待細化、資金支持力度有待加強等挑戰，需要在近幾年工作中加速完善。此外，還應鼓勵區塊鏈等創新技術在MRV體系中的應用、加強與其他碳市場在技術標準和管理經驗等方面的交流，以及強化第三方核查機構的能力建設。

4、如果CBAM不可避免，可考慮變被動為主動，做好針對高碳行業開徵碳稅的預案。比如從對歐出口的角度看，受碳關稅衝擊最大的三個行業依次是機械設備、金屬製品、石油化工等行業。這些都是存在直接或者間接高排放的行業，也是中國正在重點治理的行業。為了追求短期的治理效果，我們甚至對鋼鐵等行業採取了產能約束過於剛性的行政管控措施。

在這種背景下，如果CBAM不可避免，則可以考慮主動對高碳行業徵收碳稅。這樣做的好處主要有三個：一是高碳行業的稅收掌握在自己手中，有利於通過轉移支付的方式降低對經濟的整體衝擊；二是以碳稅的方式替代剛性較強的行政關停、限產政策，有助於降低碳中和的社會成本；三是對重點排放行業加徵碳稅，有助於促進高碳行業減排，激勵相關技術創新。

註釋：
[1]歐盟 2008年「氣候行動和可再生能源一攬子計劃」中針對重大碳泄露風險行業提出了免費配額措施和碳均衡制度，後者本質上為 CBAM。美國 2008年「利伯曼 沃納氣候安全法案」和 2009年「清潔能源與安全法案」都包含 CBAM的相 關內容，但最後未獲得通過。
[2]https://ec.europa.eu/info/publications/2021-commission-work programme key documents_en
[3]https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/table-view/03-2021
[4]https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2020/2043(INI)&l=en
[5]https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/210514/EXPO_ BRI(2020) 603502_EN.pdf
[6]https://www.europarl.europa.eu/infographic/legislative-procedure/index_en.html#proposal-adopted
[7]https://ec.europa.eu/info/law/better regulation/have your say/initiatives/12228 Carbon Border AdjustmentMechanism/public consultation_en
[8]https://www.ideacarbon.org/news_free/54539/?pc=pc
[9]http://sms.mofcom.gov.cn/aarticle/wangzhanjianjie/tansuosikao/200406/20040600236182.html
[10]https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e.htm
[11]例如在歐盟2030年減排目標上，歐洲議會希望將2030年的温室氣體排放較1990年水平降低60%，但並未獲得歐盟委員會支持，目前歐盟委員會將2030年的減排目標訂在55% ，並將於今年6月出台相關提議https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20201002IPR88431/eu-climate-law-meps-want-to-increase-2030-emissions-reduction-target-to-60
[12]https://www.diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/europe/news/article/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-france-hosts-an-international?xtor=RSS-1
[13]diplomatie.gouv.fr/en/our-ministers/jean-yves-le-drian/press/article/to-fight-climate-change-fight-carbon-leakage-joint-op-ed-by-jean-yves-le-drian
[14]https://www.spglobal.com/platts/en/market-insights/latest-news/metals/031721-carbon-border-adjustment-debate-divides-european-commission-steelmakers
[15]http://cembureau.eu/media/3mzpw1xv/17542-cembureau-position-paper-carbon-border-mechanisms-2020-april.pdf
[16]http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-04/16/c_1127339605.htm
[17]http://www.chinamission.be/chn/stxw/t1833191.htm
[18]https://www.ft.com/content/3d00d3c8-202d-4765-b0ae-e2b212bbca98
[19]航空碳費的故事並未結束，當前國際民航組織提出了國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA），重新發起了國際民航領域的碳減排措施的討論，但也將強制執行階段提議延遲到2027年之後
[20]本文使用的MRIO基礎數據來自亞洲開發銀行ADB MRIO數據庫 https://mrio.adbx.online/
[21]歐盟關於CBAM的具體實施方式尚未確定，國際社會壓力、WTO規則、EU ETS的覆蓋行業範圍和免費配額髮放情況等都會影響CBAM的實施方式和強度。本文假設歐盟對所有行業按各經濟體的碳價之差徵收關稅，可以視為最嚴峻的一種碳關稅情形。
[22]歐洲議會2021年3月10日《與WTO機制相兼容的CBAM》第9點，「更精確地識別其生命周期的全部影響，例如材料的提取和使用、製造過程、能源使用、運輸方式等」
[23]歐洲議會2021年3月10日《與WTO機制相兼容的CBAM》第16點，「需要以反映歐盟生產商支付的碳成本的方式向進口品的碳含量收費；碳定價應反映EU ETS下歐盟配額價格的動態變化」
[24]歐盟、中國大陸、美國碳市場價格來源於Wind；UK ETS第一次拍賣時間在2021年5月19日，價格來源於ICE洲際交易所集團；瑞士、東盟、俄羅斯碳市場信息來源於International Carbon Action Partnership
[25]本文碳排放核算內容包含能源燃燒排放、工業過程排放、廢棄物處理、土地利用變化
[26]https://tntcat.iiasa.ac.at/SspDb/dsd?Action=htmlpage&page=10
[27]https://www.gtap.agecon.purdue.edu/databases/v10/index.aspx
[28]https://www.piie.com/research/piie-charts/us-china-trade-war-tariffs-date-chart
[29]Sakai, Marco, and John Barrett. "Border carbon adjustments: Addressing emissions embodied in trade." Energy Policy 92 (2016): 102-110.
[30]Schinko, Thomas, et al. "Switching to carbon-free production processes: Implications for carbon leakage and border carbon adjustment." Energy Policy 67 (2014): 818-831.
[31]Fouré, Jean, Houssein Guimbard, and Stéphanie Monjon. "Border carbon adjustment and trade retaliation: What would be the cost for the European Union?." Energy Economics 54 (2016): 349-362.