周小川：邁向「碳中和」過程中的兩個機制性議題

現在我掛着博鰲亞洲論壇和中國金融學會的頭銜，很大一部分工作是提出題目和提供討論平台，因此，針對「碳中和」，我準備重點提出兩個大一點的機制性題目，這兩大題目下面可以再具體細分，希望能夠引起大家更充分的討論。

一、要重視國際溝通能力和話語權

習近平主席在聯大會議、氣變雄心峯會和領導人氣候峯會上的講話在國際上受到普遍好評。同時也要看到，國際上對中國碳減排的輿論壓力還很大，甚至某些階段還會有所增加。畢竟中國的年度碳排放量佔全球近30%。西方國家碳達峯相對比較早（歐洲在1990年左右，美國在2006、2007年左右），中國提出在2030年前達峯，在這個過程中碳排放還在增加。

有一些媒體報道説，中國近年來還上了不少燃煤電廠，同時中國還在參與「一帶一路」沿線國家中的一些燃煤電廠的工程及融資，因此中國在碳達峯之前在全球碳排放中的佔比還是相當大，甚至會有所上升。這個議題的國際應對會涉及不少問題，其中很多都是國際上正在討論的問題，也會有很多壓力，特別是批評和挑戰的意見。

我們怎麼去應對？需要在氣變問題上作好預判和專題研究，努力為國際談判提供重要的思路和意見。在這裏我想重點説兩個方面：一是關於邊境調節稅問題，這涉及碳腳印所測算出來的含碳量及資金使用方向；二是關於碳市場連通的問題，這涉及國際碳市場的合作問題。

1.關於邊境調節稅問題。

有不少西方國家（特別是歐洲）主張對進口含碳產品徵收邊境調節稅，實際上一些國家過去對跨境航空業應該徵收碳排放費用也做過一些討論和嘗試，當然爭議很大。關於碳的邊境調節稅已經被列入G20（二十國集團）議題。從分析的角度來講，這個動議有它合理的一面，也有不合理甚至危險的一面。

從合理角度看，如果某些歐洲國家在本國生產某一產品時採用的是低碳或零碳的生產技術和工藝，生產成本會比較高，產品價格也就比較高；而進口的同類產品根據其碳腳印測算出生產過程中是排了不少碳的，這種排碳產品生產成本比較低，所以產品價格比較低，在歐洲市場上就有銷售競爭力，會擠掉歐洲本地的生產。這樣的話就會形成一種錯誤的激勵機制，即不鼓勵低碳或零碳的生產工藝，而鼓勵了減排力度不夠的生產工藝，主要是發展中國家生產的同類產品。

從這個角度來講，徵收邊境調節稅在歐洲內部保證了進口產品和國內產品處於平等競爭或公平競爭。這樣就可以保護歐洲本地的生產，當然這種保護不是指貿易保護主義意義上的保護，而是指保護了低碳或者零碳的生產工藝和生產過程。

這是其合理的一面，但它也存在很多問題，其中一個就是有可能導致貿易保護主義，容易產生貿易戰，使得雙方都互相採取升格關稅措施或者非關稅壁壘，這樣的話影響全球自由貿易體系。

另外一種可能性是徵收邊境調節稅實際上是出於財政資金短缺的需要。在全球金融危機以及新冠疫情影響下，各國財政赤字加大，公共債務與GDP之比高升，在缺錢的情況下，為平衡財政收支而增加各種不同名目的稅，名義上會藉着碳減排等需要，實際上是用於補充財政收支缺口，包括防疫和醫療體系的缺口、養老金缺口、救助金融機構的資金缺口等。

當然，從經濟分析上説，徵收邊境調節稅類似中美貿易摩擦中美方加徵關稅的情況，實際上是向本國最終使用者，特別是消費者轉嫁了成本，使他們付出更高的價格來購買同樣的產品或服務，最終成本是由消費者或者説最終使用者所承擔的。從這個角度來講，邊境調節稅並不是由發展中國家掏錢交的稅，但它影響了產品的競爭力，也影響了市場份額。

我們知道，根據聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC），發達國家有義務向發展中國家減排提供資金和技術，這也是全球碳減排的一箇中心議題。但這麼多年來未得到真正落實。所以説，如果一定要徵收邊境調節稅的話，應該要求西方國家把徵收邊境調節稅的所有收入全部用於購買發展中國家出口的負值碳配額，也就是説用於支持發展中國家或者具體出口國的減排。

特別是按照碳腳印，對於排放多的，應幫助他們改造生產工藝和生產過程來實現碳減排。我們知道，雖然各個碳市場的價格可能不一樣，但是在全球推廣碳市場過程中，發展中國家也正在運用碳市場促進減排活動，有的是絕對減排或者碳沉降，有的是相對減排（即針對當前碳排放強度目標的階段性減排），他們都產生了負值碳配額。

如果邊境調節稅收入全部用於購買發展中國家的這部分碳配額，既有助於滿足UNFCCC要向發展中國家提供資金支持的要求，又抑制了資金可能挪作他用，沒被用於應對全球氣候變暖這一正當用途。

2.關於碳市場連通的問題。

我們知道，歐盟的碳市場是相對比較大的市場，前兩天碳價格升至每噸52歐元；美國在碳市場建設方面還有待明確的行動；全球也尚未見到建設統一碳市場的可行路徑。就中國而言，目前已有不少省份開始建立碳市場，全國碳市場將於6月啓動交易，其運行狀況還有待觀察。多數人認為，統一的碳市場會更加有效率並能合理定價；分散的多個小型市場在效率、定價能力等方面可能會存在問題。解決方案之一就是建成統一的碳市場。那麼是不是還可以有別的辦法呢？

我們可以試着換一種思路和做法，學習中國金融市場的做法，建立類似滬港通、深港通、滬倫通、中德D股通，把各個碳市場進行市場可控的連通。形象地説，相當於每個國家的市場都是一個盛水的大容器，各大容器的水位可能不一樣，但如果這些容器下面都用一些小管子加以連接，就有助於它們間的水位趨同。

當然，在這一過程中也取決於連通管子的粗細或者是否設有可調節的閥門，説明它處於某種可控連接狀態。如果一開始就全面大流量的連通，可能有些方面沒有足夠的承受能力；如果由小流量逐漸擴大，會慢慢形成與統一大市場類似的效果。

如果把金融市場這種連通的經驗嫁接到碳市場，在不同國家和區域的碳市場通過這種連通機制，使得碳價格走向趨同，相當於碳配額價格比較高的地區對碳配額價格比較低的地區的一種資金支持，也給碳的邊境調節稅收入合理迴流提供了渠道，而這種資金支持往往還可以連帶着技術方面的支持。

從起步來講，應該允許發展中國家每年有一定數量的負值碳配額拿到歐洲碳市場去賣。過去中國實際上已經有小規模的負值碳配額被拿到歐洲碳市場上賣，涉及對中方碳減排、碳沉降以及碳存儲方面的鼓勵，也獲得資金方面的支持，這一機制的效果應該説是很好的。

總之，碳市場連通問題需要有整體論證和規劃，否則開始做的時候會有各種各樣的不同意見。同時，市場連通機制是可以在國際平台上打出的牌，它不僅對於未來碳市場定價的合理性有幫助，而且對新興市場是有好處的。

二、碳價格傳導機制至關重要

1.在向低碳、零碳轉型過程中需求側是需要承擔代價的，對此要做好思想準備。

大家談了很多宏觀層面的內容，包括低碳轉型所需的艱苦努力、巨大投資等，但通過價格機制推動的轉型不能僅考慮生產供給側，我覺得還缺一條，我們還要考慮到需求側，在低碳轉型過程中實際上有相當一部分成本需要轉嫁給最終使用者，也就是由企業和消費者來承擔。也就是説，僅靠供給方面技術水平的提升、新產品的出現等，還不足以實現低碳和淨零排放，還要求最終使用者如果使用了產生或含有碳排放的產品和服務，就需要承擔更大的代價和成本。因此，需要關注並正面面對在整個過程中這類成本的轉嫁。

可以作兩種轉型假設：一種是能舒舒服服地轉軌、轉型。比如説由於科技進步，可再生能源成本低於化石能源，當然大家都願意使用可再生能源了；從發電來講，如果風電和光電都比煤電更便宜了，將來也就不會有人去投資煤電和使用煤電了，這樣就自動實現轉型了；從交通來説，如果電動車比汽油車便宜，性能更好，充電也比用汽油便宜，也就沒有人去買汽油車，同時也不會有人去製造汽油車了。這當然是舒舒服服的轉變，或許當中有較小部分能做到如此，既不用宏觀政策也不用激勵機制就能實現轉型。但如果説全面或大面積實現這種自動轉型，恐怕太樂觀了。

另外一種轉型是需要花費巨大努力、付出巨大代價才能實現的。這種轉型並不便宜，不僅要花代價、組織資源去支持供給側的轉變，還需要提供強有力的激勵機制來使消費者有所轉變、有所選擇。因為有碳配額和碳價格，所以消費者使用排碳的東西就要承擔更大的代價。這種轉型涉及大量的內容，包括電力、製造業、消費、交通等。

此外，低碳科技將起關鍵性作用，而一些低碳新技術的發展可能需要大量投資，投資的成本/回報也要納入新技術的使用成本中。因而，對於宏觀經濟調控來講，可能有一些消費品價格會提高，會產生通貨膨脹效應。居民可能也會抱怨生活成本增加，從而導致低碳轉型在某些程度上不受歡迎。因此，在談論碳中和時，可能要承認有一定的通脹壓力，需要管理好通脹；要把握好利益受損人羣的不滿，等等。對此要有思想準備，不可過於樂觀。

2.電網系統是將碳價格向下分解傳導的最重要的「二傳手」。

向碳中和轉型涉及千家萬户，需要通過激勵機制把許多行業和消費環節調動起來，為此要將二氧化碳及其他主要温室氣體價格分解、傳導、落實到多個具體經濟環節，並爭取做到最優化。因此，要充分重視電力體制，特別是着力研究電網的作用。在碳排放中，目前電力供給方差不多佔了一半，電力行業是碳減排中非常重要的部門。同時未來要想多減排還要更多地用電，當然應該是綠色的電，用電的佔比會進一步擴大，而且會非常顯著。因此需要認真研究電網的角色和作用，涉及發電、電網調度、輸電、配售以及儲能等環節，這些都是電力體制改革的關鍵環節。

另外，從價格信號的角度看，電網未來將是碳價格最核心的價格傳導者，是最主要的二傳手，類似於貨幣政策從基礎貨幣供給向多層次貨幣量及價格傳導的機制。它能夠分解為各種不同的價格，分別提供給電源供給方、儲存方、調峯方、用户方等。

在發電端方面，光伏發電或者風力發電每千瓦的裝機成本降低並不就等於説電力成本降低，因為要進入電網的調度過程，涉及調度能力、可行性、成本和優化，非常複雜。同時，光電和風電是間歇性發電，其年均發電小時相對比較低，因而電網給它們提供什麼樣的上網電價非常重要。同時由於它們是間歇性發電，電網如何去指揮蓄能電站等各種儲能裝備以及調峯裝備會變得更加重要。由於電力體制改革的總方向是各類企業獨立核算，更多運用市場和競爭機制，因而電網要在整個系統中給出多種價格信號來指揮運營並引導投資。

電網本身的技術提高也很重要。過去傳統技術的電網，輸電的電壓等級比較低，線損比較高，而且基本上不太有能力吸收光電、風電等上網，為此不可避免地出現棄風、棄光現象。現在基本上都走向超高壓直流或者超高壓交流的輸電，電網的調度和優化能力顯著提高，一些綠色電力上網和配送的技術和條件就好多了。電網的自動化技術及智能調度能力也是非常重要的環節，它能儘可能地把可再生能源加以最大化運用，包括預測光照和風力的供給能力，以及如何指揮儲能設備和在必要時啓動調峯設備。這實際上是個最優化過程，也能在很大程度上轉化為對電網各個環節的定價。同時，要儘量減少電網在整個調度過程中的損失，包括減少線損等，也要實現最優化。電網技術的發展本身也涉及對投資新裝備需求的計算和價格信號對投資的引導。

在用户端方面，要通過分時電價等做法，鼓勵和引導用户多在可再生能源可用時用電；在可再生能源佔比少且必須依靠調峯機組（它不得不少量使用化石能源發電）時，要儘量引導最終用户少用電。

總之，電網除了在物理功能上要起到重要的優化作用以外，還要注意它是最主要的價格機制的二傳手，也就是價格如何通過電網的現代化管理更好地實現定價和調度，實現供給和需求之間的匹配。另外，中國近年來以加大市場化力度、企業獨立運作作為特徵的電力系統體制改革，與最大限度吸納、鼓勵、調度非化石電源的碳中和轉型，應該如何協調配合，也希望有人能夠加強研究。

3.消費端可以做很多具體的行為調整和技術研發來推動碳減排。

有不少人在發言中都提到了消費轉型問題，消費確實是低碳的一個重要的環節。思想覺悟當然很重要，但是價格信號可能會起到更主要的引導作用。

從數據上看，中國碳排放的最大户是電力，其次就是第二產業，而第二產業其實有很多是聯繫並提供給最終消費的，所以如果消費者在減排方面有顯著變化的話，也會影響第二產業的供給模式。

一般而言，從消費角度來講，同碳排放最有關聯的是三大類：一是保温。不管是住家還是辦公室，冷了要取暖，熱了要開空調製冷，與建築物和建材的保温性能息息相關，所以保温是涉及碳排放非常重要的一種消費。二是做飯。如果未來做飯都用電並且電力變得更為綠色的話，碳排放情況就會大為改善。第三個是交通，涉及出行過程中是否使用化石能源的車輛等。

為什麼把保温放在第一位？因為從供應方來看，中國約30%的年度碳排放是發生在第二產業，其中碳排放大户有三大行業，佔了第二產業排放的絕大部分，它們是鋼鐵、水泥、電解鋁，而鋼材、水泥和鋁材的大部分又作為建材，是為了蓋房子、隔離室外温度，還涉及城鎮化進程中的基礎設施和公用設施。

可以説，碳排放中的相當一部分是為了城鎮化，為了居住。未來一代的新技術，包括具有熱交換和熱存儲功能的牆體，以及未來屋頂和表面牆體的光伏發電等，其應用還主要體現在建材及其廣義上的保温性能上。

另外，從家庭來講，應該能夠獲得明確的價格信號，包括實行分時電價，鼓勵使用屋頂或者小區的太陽能等消納方激勵。居民就會在有光照而有光伏電力的時候，該充電充電；沒有這種電力時，該節電節電，儘量減少從大電網上拿高價電。這方面，大家或許能馬上聯想到的是電動車的充電，未來可能還包括帶熱交換的建材、空調、冰箱、照明等多方面如何去適應、利用可再生能源及電力。這需要建立一個非常有效率的、有價格和激勵機制的對可再生、間歇式電力的消納機制。

順便講一下，生產方也是同樣的道理。我們知道，未來我們將會非常重視氫能源。氫能源分為綠氫、藍氫、灰氫，灰氫，藍氫是由化石能源轉換過來的，實際上還有碳排放；綠氫是通過水的電解產生氫。

另外，中國年碳排放量達5億噸的電解鋁行業也是用電解工藝。電解可以使用大型裝置並用大電網的電力，效率比較高，質量也比較有保證；也可以研究使用小型裝置，在有光電、風電時讓它就地間歇式運行，且電解工藝是要用直流電，不需要交流電及其頻率穩定性，沒風沒光時就停止運行。這樣的設備可能連續性不好，效率和質量控制會受影響，但它們可以不依靠、不過高要求電網傳輸和調配能力。

廣義上講，這都是從消納方打主意，針對不同行業，如何將其改造為適應於未來可再生能源的特點，是一個極其值得研究的題目。

周小川為博鰲亞洲論壇副理事長、中國金融學會會長。