李超：反壟斷的方式有哪些？

內容摘要

＞＞核心觀點

在歷次反壟斷浪潮中，反壟斷方式呈現了多種方式，包括徵稅、罰款、企業拆分、技術開放、國有化等等。我們認為：其一，反壟斷徵稅具有普遍性，設立數字稅較為合理；其二，反壟斷罰款是輕型處罰，最為常見，但難以撼動企業的競爭力；其三，公司拆分屬於重拳出擊，本輪反壟斷若對企業進行強行拆分可能會影響數字賦能的效率，因此實施概率較低；其四，信息技術革命以來，生產函數中最突出的要素逐漸從「資源」轉向「技術」，反壟斷的方式逐漸轉向技術開放和共享，有利於加速創新迭代，實踐效果良好；其五，國有化與反壟斷的出發點不同，因此相關案例也比較少，若未導致公眾利益受損或經濟面臨系統性風險，實施國有化反壟斷的必要性不強。

＞＞反壟斷徵稅帶有普適性

每一次反壟斷的浪潮都起源於生產要素過於集中而引發的社會思潮，因此對於生產要素進行徵稅是一種普適性的反壟斷方式。歷史上，勞動力、土地、礦產資源、資本等人類經濟發展史中的各種生產要素獲取的收入都有相應的稅制進行收入調節。目前數據成為互聯網巨頭稱霸的核心要素，因此全球範圍的數字稅立法接踵而至。

＞＞反壟斷罰款是輕型處罰

對壟斷行為進行罰款是最為常見的反壟斷措施，廣泛存在於反壟斷的各個浪潮當中。罰款只會擾動企業短期現金流，更多起到了警示作用，對企業的競爭力影響較小。不過，從之前的反壟斷浪潮來看，罰款可能只是反壟斷的開始，通過社會思潮的推動和立法程序的跟進，反壟斷會採取企業分拆、技術開放等其他手段。

＞＞反壟斷拆分是重拳出擊

罰款是反壟斷手段中的輕型手段，公司拆分則屬於重拳出擊。公司拆分將導致原壟斷者的經營決策範圍和能力削弱，獲取超額受益的能力下降。歷經一百多年來的反壟斷實踐，目前對壟斷企業進行拆分的舉措已演變成對企業經營集中度的嚴格審核。我們認為，本輪反壟斷若對企業進行強行拆分可能會影響數字賦能的效率，降低企業創新意願，因此實施概率較低，重點可能會落在合併審查、事前規制上。

＞＞技術開放與共享趨勢強

信息技術革命以來，生產函數中最突出的要素逐漸從「資源」轉向「技術」，反壟斷的方式逐漸轉向技術開放和共享。從美國的實踐來看，技術開放和共享加強了市場的良性競爭，極大地釋放了行業的創新活力，新興明星企業不斷湧現，創新迭代速度明顯加快。2月7日出台的平台經濟反壟斷指南中提到了技術開放和共享的基本範式，為之後的數據反壟斷提供了依據。

＞＞國有化反壟斷很少出現

反壟斷的目的是為了「維護競爭、鼓勵創新」，而國有化是通過加強行政壟斷的方式保障全民利益，二者的出發點不同，因此通過國有化的方式進行反壟斷的案例很少出現。我們認為，反壟斷過程中出現國有化的方式需要滿足兩個特徵：（一）私營經濟壟斷導致公眾利益受損；（二）數字壟斷導致經濟面臨系統性風險。目前來看，數字壟斷尚未出現以上特徵，但未雨綢繆，國有化的方式不失為「反壟斷的最終手段（Antitrust of Last Resort）」。

風險提示

反壟斷力度超預期導致企業快速喪失競爭力；反壟斷力度不及預期導致產業結構固化

正文

反壟斷徵稅帶有普適性

每一次反壟斷的浪潮都起源於生產要素過於集中而引發的社會思考，因此對於生產要素進行徵稅是一種普適性的反壟斷方式。過多地掌握某種生產要素，就意味着要承擔更高的稅負成本。勞動力、土地、礦產資源、資本等人類經濟發展史中的各種生產要素獲取的收入都有相應的稅法進行收入調節。

土地要素貫穿人類經濟發展史，更是農耕時代是最重要的生產要素。土地稅在各種稅中歷史最久，併為各國普遍採用。由於封建地主掌握了大量土地和農田，因此自然要向政府繳納更多土地稅。根據史學家統計，清朝建國之初（1640年代），清政府接近90%的財政收入來自於田賦，是當時最重要的稅種，而清末（1900年代）這一比例下降至35%，這背後正體現了中國逐漸走出農耕時代，開始進入工業時代。

18世紀開始，美國南方大型莊園主掌握了大量的奴隸（勞動力要素），其所繳納的奴隸稅成為當時最主要稅收來源。從18世紀到美國內戰前，英國棉紡織業的蓬勃發展和美國北部工業革命的興起極大提升了棉花等作物需求，奴隸制種植園經濟在美國南方迅速發展併成為重要的經濟組織形式，到1850年棉花佔美國出口規模的50%，大型莊園主以黑人奴隸作為核心生產要素獲得了鉅額利潤。莊園主需要對其擁有的奴隸根據人數和年齡向州政府交稅，在以阿拉巴馬州為代表的徵收奴隸稅的美國南部，奴隸稅收入佔當時各州公共收入的30%到60%。阿拉巴馬州的稅制被認為具有漸進稅特徵，擁有的奴隸數量越多，繳納稅款也就越多，小農幾乎不需繳納直接稅，集中了大量奴隸勞動力的大型奴隸主成為州政府最主要的稅收來源。

19世紀後葉，大型壟斷資本集團逐漸形成，資本開始成為關鍵生產要素，公司稅應運而生。從1865年至開始，鐵路、鋼鐵和石油公司等大型企業興起，進入該等行業均要有較強的資金實力，一些大型壟斷資本集團逐漸形成，如摩根大通的美國鋼鐵公司和洛克菲勒的標準石油公司。當資本成為關鍵生產要素，相對應的稅制也應運而生。在美國第一輪反壟斷浪潮興起之時，1909年美國通過第一部《公司稅法》，是資本反壟斷的標誌性事件之一。這是美國首次正式向企業開徵所得稅，雖然最初的公司稅率僅為1%，但這意味着所得稅徵收對象從個人擴展到了集中了大量資本的大型企業本身。與此同時，1909年公司稅法要求公開納稅申報表，由此公眾可以獲知哪些企業獲利最高，進而為尋找反壟斷目標提供依據。

近年來，隨着互聯網革命的不斷推進，數據已成為互聯網巨頭稱霸的核心要素，全球範圍的數字稅立法接踵而至。憑藉對數據要素的壟斷，大型互聯網平台企業實現了遠超其他傳統行業的利潤增速，其勢力不斷向上下游蔓延甚至進行跨行業擴張。因此，關於數字稅的討論逐漸浮出水面，成為本輪反壟斷浪潮中的重要舉措之一。2015年，OECD發表《應對數字經濟的稅收挑戰》，關於數據要素和稅收之間的論討正式開始。2018年3月，歐盟委員會正式提出數字稅的構想。近三年以來，全球已有歐、亞、非和大洋洲的30多個國家先後宣布對大型互聯網公司徵收數字稅，法國、意大利、奧地利、英國等國相繼實施各自國家制定的數字稅法案，歐盟、西班牙、奧地利、捷克、波蘭等經濟體的數字稅法案正在醖釀實施當中，亞洲的新加坡、馬來西亞、印度、印度尼西亞、泰國和菲律賓也已經通過或者實施開徵數字稅的法案。

國內關於數字稅的討論愈發熱烈。2020年4月9日《中共中央、國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中將「數據」要素專門獨立出來作為要素市場化改革的重點任務之一，正式標誌着中國將數據確定為與勞動力、資本、土地、技術同等地位的生產要素，為數字稅立法提供了法理基礎。近年來，國內關於數字稅的討論愈發熱烈。2020年4月10日，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上表示，中國線上經濟全球領先，我們要乘勢而上，加快數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動各領域數字化優化升級，積極參與數字貨幣、數字稅等國際規則制定，塑造新的競爭優勢。2020年12月，財政部原副部長朱光耀表示，是時候對數字稅收進行總體研究，特別是對擁有大型科技平台、擁有大型數據平台、擁有巨大消費者流量的平台，進行鍼對性研究需要提上日程；中國證監會科技監管局局長姚前表示，平台價值來源於用戶，但用戶卻未能真正享受平台收益，政府作為公眾代表，有必要像徵收自然資源稅一樣，對平台企業徵收數字服務稅。

反壟斷罰款是輕型處罰

對壟斷行為進行罰款是最為常見的反壟斷措施，廣泛存在於反壟斷的各個浪潮當中。以反壟斷的三次浪潮為例，第一次浪潮中，在1911年標準石油公司正式被判斷分拆之前，聯邦法院一審（1907年）判定標準石油公司需要為壟斷行為支付2924萬美元的罰款。第二次浪潮中，針對通用電氣、西屋和其他27家電子製造商的價格勾結行為，美國法院對29家公司處以172.1萬美元的罰款，並對45名個人被吿處以13.6萬美元的罰款。第三次浪潮中，美國四大互聯網平台巨頭——谷歌、蘋果、Amazon、Facebook被推上風口浪尖，不僅受到本國調查，還被歐盟等多個國家集體罰款，累計罰款達百億美元。總結而言，不論是從時間縱向還是國家橫向來看，罰款都是被普遍採用的反壟斷處罰措施。

對壟斷行為進行罰款只會擾動企業短期現金流，對企業的競爭力影響較小。一般情況下，罰款金額一般不超過年營業額的10%。舉例說明，2012年五糧液對11省市的14家「低價、跨區、跨渠道違規銷售」的經銷商開出罰單，違反了《反壟斷法》第十四條明確禁止經營者與交易相對人「達成限定向第三人轉售商品的最低價格」，2013年2月22日四川省發改委對宜賓五糧液酒類銷售有限責任公司開出2.02億元罰單，僅佔2012年涉案銷售額的1%，更多地起到了警示作用，對企業經營影響較小。2015年，國家發展改革委在長期反壟斷調查後發現，美國高通公司通過收取不公平的高價專利許可費､沒有正當理由搭售非無線通信標準必要專利許可､在基帶晶片銷售中附加不合理條件等壟斷行為，在中國賺取了鉅額利潤，最終發改委認定高通違反《反壟斷法》，對高通處2013年度中國境內銷售額8%的罰款（共計60.88億元），處罰落地後高通股價不降反升，外界普遍認為罰款是高通留在中國市場的代價，並沒有影響高通的競爭力。從股權定價公式出發，罰款僅僅擾動了企業當期的現金流，並未撼動企業中長期的競爭力，並且壟斷企業具備較強的定價權，罰款也存在向上下游轉移的概率，總而言之，反壟斷罰款只是輕型處罰，對企業未來競爭力不構成持續負面影響。

罰款有可能只是反壟斷的開始，之後可能伴隨着更為劇烈的手段。罰款作為一種行政處罰，執法部門可以基於現有法律進行實施，從而避免繁雜的司法程序，形成即時有效的警示作用。不過，從第一次和第二次反壟斷浪潮來看，罰款可能只是反壟斷的開始，通過社會思潮的推動和立法程序的跟進，反壟斷會採取企業分拆、技術開放和共享等更為劇烈的手段。

反壟斷拆分是重拳出擊

從歷史經驗上看，反壟斷被拆分的公司具有的共同特徵是，在被反壟斷訴訟前試圖或已經通過併購、合謀等手段獲得對市場的支配地位。歷史上反壟斷拆分的典型案例中，美國的案例更具有代表性，德國、日本在二戰後被反壟斷拆分的原因主要是美國、歐盟等戰勝國施加的外部壓力。例如，1882年，為擺脱限制公司規模的州法律，洛克菲勒通過一項秘密協議，將分散在數十個州的不同公司合併為一個受託人，形成對各石油公司的統一經營控制；1901至1903年大北方鐵路總裁兼最大股東希爾意圖創建北方證券公司一同控制原有的三家鐵路公司。

反壟斷拆分不僅體現在壟斷企業的經營區域、經營業務的拆分上，往往還要求原壟斷企業拆分經營決策權。1904年北方證券公司希爾被迫解散其控股公司，並獨立管理每條鐵路。1911年，標準石油公司拆分為34家，各公司獨立運營，原有信託模式被迫解散，洛克菲勒等人決策者的身份轉化為參股股東。1982年，貝爾系統由22個AT＆T控制成員組成的決策層被要求解散，最終判決結果將老AT&T拆分為一個新AT&T（僅保留對西電和一半貝爾實驗室的所有權）和七個本地電話公司（俗稱「貝爾七兄弟」，所有權從AT&T徹底剝離），這些公司分別組建獨立的董事會，被要求獨立經營。

罰款是反壟斷手段中的輕型手段，公司拆分則屬於重拳出擊。第一，反壟斷拆分要求每個拆分後的公司組建獨立的董事會，採取獨立的經營決策，這大大削減原壟斷者的經營決策範圍和能力；第二，面對收稅、罰款等處罰措施，壟斷者可能採取轉嫁消費者的方式減輕損失，但反壟斷拆分會打破壟斷者在市場上的原有支配地位，相比於壟斷時需要面臨更大的競爭壓力，此衝擊無法通過轉移的方式減少；第三，深刻影響相應行業的競爭格局，拆分後的公司數量增多、區域間競爭加強，部分業務剝離或融入其他業務，使得此行業很難再回到全國壟斷局面。

歷經一百多年來的反壟斷實踐，目前對壟斷企業進行拆分的舉措已演變成對企業經營集中度的嚴格審核。如果說反壟斷拆分是針對壟斷企業在行業內的壟斷行為已然成為事實後的「亡羊補牢」措施，則針對企業的合併審查則是事前防止壟斷出現的「未雨綢繆」。事實上，自第二次反壟斷浪潮中AT&T拆分之後，發達國家鮮有大型企業因反壟斷被分拆的案例，一方面是現有企業由於前車之鑑儘量規避企業被拆分的風險，另一方面是執法機構對企業的合併行為審查在前。例如，1997年歐盟強烈反對美國波音公司對麥道公司的併購案，歐盟認為此舉會強化波音公司的市場支配地位，將妨礙空客與波音的競爭。2008年歐盟考慮到礦產資源的壟斷地位會加強，駁回力拓、必和必拓的合併申請。2008年，中國商務部駁回可口可樂對匯源果汁的併購案，認為此舉會妨礙中國果汁市場的有效競爭。2020年2月，美國聯邦貿易委員會（FTC）要求五家科技巨頭（Alphabet、亞馬遜、蘋果、臉書和微軟）披露其在2010年1月1日至2019年12月31日期間完成的、但根據《HSR法案》無需向FTC或美國司法部（DOJ）申報的收購。

我們認為，本輪反壟斷對企業進行強行拆分可能會影響數字賦能的效率，降低企業創新意願，對於在數字經濟領域中絕對領先的中美兩國而言，真正施行企業分拆的概率較低，重點可能會落在合併審查、事前規制上。不過，對於公益性質較強且不影響企業核心競爭力的業務，不排除進行拆分的可能性。

技術開放與共享趨勢強

信息技術革命以來，反壟斷的方式逐漸轉向技術開放和共享。拆分的方式雖然短暫解決了要素過於集中的問題，但卻沒有從根本上達到反壟斷的目的：

其一，反壟斷的目的之一是為了防止市場主體過於單一，使得新進入者能夠公平地參與市場競爭，但從美國實踐來看，分拆過後的子公司多數又發展成為行業內的龍頭公司，產業格局並未發生明顯改變。拆分在短期內使得原有壟斷者的經營方式、行業格局發生劇變，但分拆過後的子公司在區域內集中的趨勢並未發生根本性改變，部分企業在多年後重新合併的案例並不少見。例如，標準石油公司拆分之後，其子公司又逐漸發展為行業的石油寡頭，如AMOCO（現為英國石油的重要組成部分）、埃克森美孚公司和雪佛龍公司；北方證券拆分後的兩家公司，後來在1969年合併，形成了對美國西北鐵路網絡的壟斷。美國煙草公司拆分之後的各個子公司仍具備較強的市場競爭力，21世紀後被拆分後的公司通過合併兼併，重新搶佔市場份額，再次形成了寡頭壟斷的局面。

其二， 反壟斷在維護市場競爭秩序的同時，也支持和鼓勵企業創新，但暴力分拆企業的方式卻有可能抑制了企業的創新發展能力。部分學者認為，AT&T分拆之後使得貝爾實驗室的研發費用萎縮，高利潤、高研發費用的模式被打破，公司的工作重點轉向短期產品的開發，而不是專注於長期項目，美國也由此逐漸喪失了全球電信行業的絕對領先地位。事實上，1984年AT&T解體之後，美國再沒有發生通過對大企業的拆分來抑制壟斷的行為。

信息技術革命以來，生產函數中最突出的要素逐漸從「資源」轉向「技術」，反壟斷的方式逐漸轉向技術開放和共享。從美國的實踐來看，技術開放和共享加強了市場的良性競爭，極大地釋放了行業的創新活力，也幫助了美國在信息技術時代建立了冠絕全球的技術優勢，明星企業隨之不斷湧現。1956年，受制於反壟斷訴訟壓力，AT&T正式對外開放晶體管專利授權，半導體技術開始迅速發展，IBM、德州儀器等企業開始迅速崛起；1969年，受制於反壟斷訴訟壓力，IBM放棄軟件和服務的捆綁式銷售，1982年發佈個人電腦後也公開其硬件和軟件技術標準，微軟、Intel、Dell等公司開始崛起；1998年，微軟遭遇了反壟斷審查並最終敗訴，開始對產品設立統一的授權標準並開放系統兼容性，谷歌憑藉這一窗口期從與微軟的搜索引擎之爭中崛起。

2021年2月7日《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱「指南」）正式出台，其中提及了平台企業技術開放和共享的基本範式。指南第二十一條「救濟措施」中提到，對不予禁止的經營者集中，國務院反壟斷執法機構可以決定附加以下類型的限制性條件：（一）剝離有形資產，剝離知識產權、技術、數據等無形資產或者剝離相關權益等結構性條件；（二）開放網絡、數據或者平台等基礎設施、許可關鍵技術、終止排他性協議、修改平台規則或者算法、承諾兼容或者不降低互操作性水平等行為性條件；（三）結構性條件和行為性條件相結合的綜合性條件。

國有化反壟斷很少出現

通過國有化的方式進行反壟斷很少出現。反壟斷的目的是為了維護競爭秩序，保障各類市場主體公平參與市場競爭，支持和鼓勵企業創新，推動經濟高質量發展。國有企業屬於全民所有，代表全民利益，體現「集中力量辦大事」的特徵，因此國有化本身是一種加強壟斷的行為，其目的是強化政府的干預，在特殊時期或者特定行業實現全民利益的最大化。從這個角度出發，國有化難以達到反壟斷「維護競爭、鼓勵創新」的目的。

國有化往往出於兩種目的：

其一，在水力、電力、鐵路等具有公共事業性質的特定行業，國有企業更能夠發揮「集中力量辦大事」的作用，提供更優質的公共品。

典型案例為日本明治末期的鐵道國有化。十九世紀下半葉，明治維新後明治政府注重鐵路發展，以「官設官營」方式建設並運營國有鐵路。但由於政府財政仍然相對薄弱，難以滿足鐵路大規模、長時期的投資安排，1881年起開放民間鐵路建設運營，同時政府給予部分優惠和資助，日本私營鐵路迅速發展。至1905年，日本鐵路總里程達到8520千米，而國有鐵路和私營鐵路里程數約為1：2。但這一時期的日本民營鐵路存在許多問題：中小型民營鐵路技術薄弱、施工粗糙，許多具有投機性質；選線佈局不甚合理或重複；不同鐵路間也存在設施規格、收費不一的問題，影響鐵路網絡充分發揮作用。甲午戰爭後，日本資本主義發展迅速，經濟的高速發展與作為商品流通動脈的鐵路分散經營間矛盾突顯，因此資產階級財閥也贊成鐵路國有化，疊加日俄遠東矛盾激化，日本軍運需求顯著增長，日本國內鐵路國有化呼聲日益高漲。1906年3月, 明治政府頒佈《鐵道國有法》, 決定「供一般運輸之用的鐵道全歸國家所有」，收買17 個規模較大的私營鐵路公司，數額共計4.82億日元，使用短期公債支付。明治末期日本鐵路國有化後，國有鐵道迅速成為陸上交通的中心，日本逐漸形成全國性鐵路網，有效發揮了鐵路作為國內商品經濟大動脈的效果。

其二，在經濟危機或戰爭等特殊時期，通過國有化的方式加強政府對於經濟的干預，可以減輕危機損傷或重振經濟活力。歷史上幾次國有化浪潮基本上都發生在戰爭前後或者經濟危機發生之後。

比較典型的案例是全球金融危機時期，美國政府「用國有化拯救自由市場」。次貸危機爆發後，房利美和房地美作為住房抵押貸款中介機構蒙受鉅額損失，融資成本不斷上升，瀕臨破產。2008年9月7日，美國財政部宣布即日起政府接管房利美和房地美，財政部向房利美和房地美注資10億美元併購買優先股，財政部將有權獲得兩家公司79.9%的股份，政府成立聯邦住房融資機構接管兩大機構的日常業務並任命新領導人。9月15日，未得到美國政府融資支持的雷曼兄弟宣布破產，並由此導致次貸危機加速全面演化為金融危機。此後，美國政府加強幹預市場救市力度，金融危機期間，美國政府還向花旗銀行注資450億美元用於購買優先股，美國政府成為花旗銀行的第一大股東；向美國國際集團提供850億美元緊急貸款並獲得79.9%的認證股權；克萊斯勒和通用也獲得財政部注資援助。除美國外，英國、德國、法國等資本主義國家也採取了一系列國有化政策，使用國家資本支持具有較大影響力的私人企業度過危機衝擊。

因此，反壟斷過程中出現國有化的方式需要滿足兩個特徵：（一）私營經濟壟斷導致公眾利益受損；（二）數字壟斷導致經濟面臨系統性風險。舉例說明，2013年德國掀起「再國有化」浪潮，漢堡和柏林的民眾先後通過公投的方式希望建立公有制企業來運營城市電網，以對抗瑞典Vattenfall電網公司長期壟斷帶來的高電價和高污染。目前來看，數字壟斷尚未呈現以上兩個特徵，但未雨綢繆，監管部門將極其重視數字壟斷帶來的危害，國有化的方式不失為「反壟斷的最終手段（Antitrust of Last Resort）」。